ЕС, являясь самым крупным политическим центром, имеет в своём составе на сегодняшний день 27 государств. Однако в 2004 году, когда он насчитывал только 25 государств, он стал неуправляемым и начал терять свою демократичность. Поэтому в то время остро встал вопрос о принятии Конституции для Европейского Союза. Несколько лет его разработки позволили получить весьма демократичный Закон, который впоследствии должен был быть подписан всеми странами-участниками. Но подписали его только 18 государств. Поэтому большую часть норм закона необходимо было либо исключить, либо внести в них поправки.

Новый документ о реформах имел название «лиссабонский договор», он не использовал слово «Конституция» и был подписан 13 декабря 2007 года в всеми двадцатью семью государствами, входящими в Таким образом, данный договор заменил собою старую Конституцию Европейского Союза и имел цель реформации системы управления Евросоюзом, а также стал основой для функционирования ЕС в ближайшие двадцать лет.

Лиссабонское соглашение закрепило равновесие между интересами и целями придав, таким образом, последнему статус «великой державы».

Текст данного договора внёс изменения в основные три документа Римский договор, Маастрихтский и Договор по Правовой базой Союза становятся два обновлённых акта: ДЕС и ДФЕС, оба они имеют равную юридическую силу.

ДЕС включает основные задачи и цели, устои и принципы ЕС. В нём описаны методы сотрудничества стран-участников, а также расписана внешнеполитическая деятельность Союза и политика его безопасности. ДФЕС рассматривает направление политики ЕС, его свободу, законность и безопасность, а также систему регуляции внешних связей, финансов.

Лиссабонский договор имеет ещё ряд протоколов, которые образуют неотъемлемую часть основных договоров. Так, они или разъясняют положения договоров, или формируют позицию определённых государств по различным вопросам. Кроме того, данный Договор систематизирует принцип компетентности, то есть, Европейский Союз не имеет права выходить за пределы компетенции, которую ему предоставляют страны-участники.

Также лиссабонский договор предусматривает трёхуровневую систему управления Евросоюзом, которая состоит из институтов, имеющих властные полномочия, иных органов, которые создаются исходя из решений институтов, и, так называемых, учреждений.

В институты добавились две структуры: Совет, являющийся высшим органом политической власти, и Центральный Банк. Совет имеет президента, который избирается на два с половиной года, а также Верховного представителя ЕС по политике безопасности и иностранных дел. Число входящих в Совет депутатов не должно превышать семьсот пятьдесят один.

Лиссабонский договор предусматривает то, что три государства образуют, так называемое, Председательство Совета, должность эта занимается на 18месяцев.

Государства- участники имеют право между собою заключать договора в том случае, когда они не будут противоречить соглашениям, которые подписаны Евросоюзом или не будут выходить за пределы его компетентности.

Таким образом, лиссабонская конвенция дала возможность Евросоюзу определять и проводить внешнюю политику и политику безопасности, в том числе заниматься вопросами функционирования внутреннего рынка и таможенного союза, коммерческой, экономической, территориальной и Кроме того, ЕС имеет право заниматься вопросами энергетики, правопорядка, транспорта, проблемами окружающей среды и здоровья и многими иными вопросами. ЕС обязуется оказывать помощь и поддержку всем государствам-участникам в вопросах образования, культуры, туризма и медицины.

Кавешников Николай Юрьевич – заведующий Центром политической интеграции Института Европы РАН, доцент МГИМО(У).

1 декабря 2009 г. вступил в силу Лиссабонский договор, завершивший мучительную череду реформ в системе Европейского союза. Этот документ – не желанное дитя общих целей и стремления к европейскому единству, а скорее плод необходимости, появившийся на свет из-за провала Конституции ЕС. В чем отличия Лиссабонского договора? Какие новшества он вносит в практику функционирования ЕС? О чем свидетельствует? Как скажется на перспективах европейской интеграции, на эффективности и потенциале Евросоюза? Суть и значение Лиссабонского договора анализирует заведующий центром Института Европы РАН Н.Кавешников.

1 декабря 2009 г. вступил в силу Лиссабонский договор (ЛД). Закончилась мучительная череда институциональных реформ, которые шли в Евросоюзе с середины 1990-х годов. Достаточно вспомнить основные вехи этого процесса: Амстердамский договор 1997 г., Ниццкий договор 2000 г., Конституция ЕС 2004 г. и Лиссабонский договор 2007 г. Если бы Евросоюз был государством, то пришлось бы сказать, что каждые три-четыре года менялась конституция этого государства. В истории редко найдешь примеры такой конституционной нестабильности. Хотя определенное оправдание этому есть – за двадцать лет принципиально изменился и сам Евросоюз: число входящих в него стран выросло с 12 до 27, введена единая валюта, помимо экономической интеграции идет (пока не очень успешно) процесс интеграции внешней политики и создания политического союза.

Для понимания роли и значения Лиссабонского договора прежде всего отметим, что он – не желанное дитя общих целей и стремления упрочить европейское единство, а скорее пасынок или плод необходимости, появившийся на свет из-за провала Конституции ЕС.

На референдуме 29 мая 2005 г. во Франции 54,9% французов проголосовало против ратификации Конституции ЕС. Через два дня, 1 июня, свое «нет» сказала Голландия: 61,7% «против» при очень высокой для страны явке (63%). Прецеденты, когда народ отказывался поддержать интеграционные планы политиков, еще раньше были в Дании (1993 г.) и Ирландии (2001 г.). Малым странам хватило небольших уступок, чтобы их правительства с готовностью провели повторные референдумы, давшие «правильный» результат. С Францией такой вариант пройти не мог. Как сказал один из французских депутатов в Европарламенте, «ни один президент Франции не согласится получить на сегодняшний обед вчерашний ужин!» .

В конце концов было решено изъять из текста Конституции ЕС те положения, которые кого-либо не устраивают, избавиться от «конституционного» пафоса, чтобы не раздражать приверженцев национального суверенитета, и представить новый документ как нечто техническое, не стоящее широкой общественной дискуссии. По сути, Лиссабонский договор – это Конституция lights. Ряд дополнительных исключений «шагов назад» был сделан в 2009 г., чтобы обеспечить положительный итог второго референдума в Ирландии .

Спектр оценок Лиссабонского договора чрезвычайно широк – от крайне негативных до хвалебных. Причем похвала и критика зачастую относятся к одним и тем же его положениям.

При анализе этого договора прежде всего встает вопрос: с чем его сравнивать – с ныне действующими учредительными договорами или с провалившимся Конституционным договором? С одной стороны, сами авторы ЛД уже на этапе подготовительных документов тщательно вычеркнули любые упоминания о Конституции ЕС, оформив его как набор поправок в действующие договоры. С другой стороны, большинство положений Лиссабонского договора повторяют нормы Конституции ЕС, а другие положения отражают реакцию на ее провал.

Дадим вначале краткий анализ нововведений, которые Лиссабонский договор вносит в действующие договоры , а затем покажем, почему ЛД знаменует собой шаг назад в интеграционном процессе, – какие именно положения Конституции ЕС были при его подготовке исключены или существенно трансформированы. Разумеется, мы не ставим задачи проанализировать все содержание Лиссабонского договора – нас интересуют лишь основные аспекты институциональной реформы .

Суть реформ

Как и в чем меняется реальная практика функционирования Евросоюза с вступлением в силу Лиссабонского договора?

1) Упразднена созданная в Маастрихте структура трех опор и, соответственно, прекратили существование Европейское сообщество и Евратом . Европейский союз стал единственной интеграционной структурой и получил статус юридического лица, в том числе и широкую международную правосубъектность . При этом сохранятся два учредительных договора: Договор о Европейском союзе и Договор о функционировании Европейского союза (так отныне называется Договор об учреждении Европейского сообщества). Союз стал более единым с точки зрения его функционирования. Однако отказ от трех опор не отменяет в ЕС разнообразия методов управления, особенно нараставшего в 1990-е годы. ЛД выделяет около 30 сфер компетенции, причем некоторые из них столь обширны, что распадаются на несколько отдельных частей. Так что реально ЕС состоял не из трех опор, а из 20-30 «опорок»; все они в той или иной степени сохранены ЛД. В подтверждение половинчатого характера отказа от структуры трех опор упомянем, что Суд ЕС по-прежнему лишен компетенции в сфере ОВПБ/ЕПБО и существенно ограничен в возможностях контролировать действия государств-членов, вытекающие из коммунитарных обязательств по поддержанию порядка, безопасности и законности.

2) ЛД дает четкий и исчерпывающий перечень компетенций Евросоюза, внося ясность в один из самых запутанных вопросов европейской интеграции. При составлении этого перечня существенную роль сыграла обеспокоенность ряда стран в связи с беспрецедентным расширением полномочий ЕС. (В 1990-е годы все шире распространялось мнение, что сферы компетенции Сообщества вообще ничем не ограничены ). Однако разработанная в ЛД классификация полномочий вносит ясность, но не ведет к фундаментальному перераспределению компетенций. Более того, авторы ЛД не справились даже с поставленной задачей четкого разграничения полномочий ЕС и государств-членов.

ЛД предусматривает пять типов компетенции ЕС: исключительная; совместная; координирующая; полномочия действовать в целях поддержки, координации или дополнения действий государств-членов; специфическая компетенция в сфере ОВПБ/ЕПБО. Четко определено, к какому типу относится каждое направление политики ЕС.

По сути, данная типология не расширяет, а лишь фиксирует исторически сложившийся объем компетенции ЕС. Лишь в двух сферах Евросоюз получает новые полномочия, да и то не очень отличающиеся от имеющихся ныне: в энергетической политике и в вопросах борьбы с глобальным потеплением климата.

3) Европейский совет в полной мере стал институтом ЕС. Хотя он и выведен за рамки законодательного процесса, его решения из политических деклараций фактически превращаются в нормативные акты ЕС. Эти решения теперь принимаются не консенсусом, а голосованием. Впрочем, Совет министров имел такое право давно, но пользовался им чрезвычайно редко. И теперь вряд ли Европейский совет будет активно использовать процедуру голосования. В определенной степени решения Европейского совета подпадают под контроль Суда ЕС.

Главное то, что Европейский совет получил постоянного руководителя. Вместо чехарды сменяющих друг друга каждые полгода председательств учрежден пост председателя Европейского совета (его по ошибке часто называют президентом Евросоюза), который будет избираться на 2,5 года с возможностью переизбрания. Это должно способствовать эффективности и последовательности работы Европейского совета и всего ЕС. Однако данная реформа, как и большинство других в Евросоюзе, страдает непоследовательностью: сохранена ротация председательств в Совете министров. Как эти две руководящие структуры будут координировать свою деятельность, покажет будущее. Введение поста председателя Европейского совета создаст и другую проблему: он неизбежно оттянет на себя часть функций председателя Европейской комиссии и в целом ослабит Комиссию.

4) Два новых момента имеют определяющее значение для эффективности функционирования Совета министров в качестве законодателя – это отказ от права вето и изменение системы голосования квалифицированным большинством (ГКБ).

Расширение сферы ГКБ было одной из наиболее значимых тенденций развития ЕС в 1990-е годы. Эта тенденция была обусловлена синхронным действием двух факторов. Во-первых, Маастрихтский и (в меньшей степени) Амстердамский договоры значительно расширили компетенцию Евросоюза. Во-вторых, уже в ЕС-12/15 стала очевидной невозможность эффективной политики на основе единогласного принятия решений. Положение еще более обострилось бы после расширения – в составе 25/27 государств достичь компромисса и вовсе нереально. Если бы сфера ГКБ не была расширена, это означало бы, по сути, сокращение компетенции Сообщества, поскольку при сохранении принципа единогласия многими его полномочиями нельзя было бы воспользоваться.

Лиссабонский договор - очередная ступень в процессе постепенного отказа от права вето; процедура принятия решений квалифицированным большинством голосов распространилась еще на 51 область. Однако цифру 51 следует воспринимать без экзальтации - по преимуществу речь идет не о широких сферах деятельности, а об отдельных вопросах. В неприкосновенности остались классические «красные линии» – в частности, право вето сохраняется в сфере ОВПБ/ЕПБО, социальной политике, налоговой политике, в вопросах борьбы с финансовыми нарушениями, в сотрудничестве по вопросам уголовного права и ключевых аспектах экологической политики.

Что касается механизма голосования квалифицированным большинством, то его реформа была самым сложным из стоявших на повестке дня вопросов, поскольку речь шла о степени влияния отдельных государств-членов. Ныне действующий «ниццкий» механизм голосования в Совете был подвергнут критике практически сразу после подписания Ниццкого договора – как чрезмерно сложный и не обеспечивающий баланса между странами. Лиссабонский договор подтверждает решительный шаг, сделанный при разработке Конституции ЕС, отменяя всю систему взвешенных голосов. Решения в Совете будут приниматься, если «за» проголосовали более 55% стран (числом не менее 15), представляющих, как минимум, 65% населения Союза. Однако эта система начнет применяться с 2014 г., а в полную силу заработает только после 2017 г. (в 2014–2017 гг. любая страна может потребовать применять не «двойное большинство», а правила Ниццкого договора).

5) ЛД первоначально предусматривал такую необходимую для повышения эффективности деятельности ЕС меру, как реформа Комиссии. Однако из-за провала первого референдума в Ирландии эта реформа была отменена (см. ниже). Фактически ЛД вводит в деятельность Комиссии лишь одно значимое изменение: председатель Комиссии получает dejure полную свободу в распределении портфелей членов Комиссии. Однако defacto он по-прежнему связан политическими соображениями и необходимостью учитывать «пожелания» стран-членов.

6) В определенной степени усиливается роль Европарламента. Процедура совместного принятия решения будет применяться примерно к 80 переданным в компетенцию ЕС вопросам (в настоящее время – 37). Кроме того, Европарламент отныне на равных с Советом министров будет иметь право участвовать в утверждении бюджета ЕС.

7) Национальные парламенты встраиваются в процесс принятия решений в ЕС. Они получают возможность осуществлять мониторинг законодательных предложений Комиссии с целью контроля за соблюдением принципа субсидиарности. Если в течение восьми недель после обнародования предложения Комиссии более трети парламентов стран ЕС заявят, что оно не соответствует принципу субсидиарности, и представят обоснование этого, такое предложение должно быть пересмотрено (так называемый механизм «желтой карточки»).

8) Среди отдельных направлений политики ЕС в наибольшей степени реформирована ОВПБ/ЕПБО. Укрепление ОВПБ является необходимым условием превращения ЕС в «силу, стремящуюся изменить направление мировой политики... и ограничить глобализацию моральными рамками» . В этой связи особое значение имеет учреждение поста избираемого на 2,5 года председателя Европейского совета. Это имеет особое значение для внешней политики, поскольку она до сих пор осуществляется на основе межправительственного сотрудничества. Введен также пост высокого представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности, которому передаются все функции и полномочия высокого представителя по ОВПБ и комиссара по внешним связям. В его подчинение переходит служба внешних сношений, включая все посольства ЕС в третьих странах и при международных организациях . Он будет постоянно председательствовать в Совете министров иностранных дел. Правда, этот высокий представитель одновременно подчинен председателю Комиссии и Европейскому совету, что может существенно осложнить его деятельность.

Как и ожидалось, ОВПБ/ЕПБО сохранилась в своем нынешнем виде – как форма межправительственного сотрудничества. Но все же в этой сфере произошли серьезные изменения. В ЛД не только подтверждена возможность превращения ЕПБО в общую оборону, но и появилось положение об обязательности совместных действий по отражению агрессии против одного из государств-членов. Однако, учитывая серьезные разногласия по целому ряду внешнеполитических вопросов, развитие ОВПБ/ЕПБО, скорее всего, будет происходить в формате постоянного структурированного сотрудничества, то есть с участием не всех 27 стран ЕС.

В целом проведенные реформы дают шанс, что внешняя политика ЕС станет если не единой, то более согласованной, что, при прочих равных условиях, будет способствовать усилению роли ЕС в мире.

Шаг назад

В то же время Лиссабонский договор представляет собой шаг назад по сравнению с Конституцией ЕС. Целый ряд существенных новелл Конституции исключен или обставлен серьезными оговорками. Остановимся лишь на наиболее значимых.

Во-первых, на наш взгляд, главное достижение Конституции ЕС заключалось в её символическом значении: в самом термине «конституция», в использовании «государственной» терминологии («европейский закон», «министр иностранных дел ЕС» и т.п.), в принятой символике (гимн, флаг и девиз ЕС). Все это должно было способствовать созданию (именно созданию, а не возникновению) у населения чувства европейской идентичности. И все было тщательно вычищено из текста ЛД. Даже невинная символика показалась нежелательной; лишь 16 стран ЕС, особенно приверженные европейской идее, в отдельной декларации заявили, что будут считать указанные гимн, флаг и девиз символами Европейского союза. Текст Хартии фундаментальных прав также исключили из договоров, чтоб не проводить параллелей между ЕС и государством.

Во-вторых, в очередной раз сорвалась реформа Комиссии. Состав и порядок формирования Комиссии изначально были основаны на двух условиях, принципиально важных для ее позиций в системе институтов ЕС и ее легитимности: 1) в Комиссии участвует по крайней мере один представитель от каждого государства-члена; 2) Комиссия является относительно небольшой группой людей, способных действовать коллегиально. В связи с расширением ЕС стала очевидной невозможность сохранить оба эти принципа – надо было выбирать между национальными интересами и эффективностью. Реформирование Комиссии стояло в повестке дня и Амстердама, и Ниццы, и Конвента, но согласовать реформу не удалось до сих пор; в Лиссабонском договоре говорится лишь об обязательстве к 2014 г. сократить состав Комиссии и выработать систему ротации комиссаров. Но уже после подписания ЛД, для того чтобы обеспечить его ратификацию в Ирландии, от реформы Комиссии пришлось отказаться. Одна страна – один комиссар; принцип равного представительства опять получил приоритет над соображениями эффективности.

В-третьих, голосование квалифицированным большинством в Совете министров ограничено введением новой версии знаменитого Янинского компромисса. Если против решения выступает определенное число государств, то голосование не проводится, а переговоры продолжаются еще какое-то разумное время. Это дает возможность нескольким странам ЕС замедлить принятие решения, даже если эти страны не составляют блокирующего меньшинства.

Наконец, в отличие от Конституции ЕС, в тексте Лиссабонского договора отсутствует давно признанный юристами принцип верховенства права ЕС. Максимум, на что согласились евроскептики, – упомянуть его в отдельной декларации, да и то в весьма нечеткой формулировке: «согласно сформировавшемуся прецедентному праву Суда ЕС, договоры и право, принятое Союзом на основе договоров, имеют приоритет над правом государств-членов на условиях, установленных названным прецедентным правом».

Следует также упомянуть два важных случая, в которых Лиссабонский договор сделал шаг назад уже не в сравнении с Конституцией ЕС, а по отношению к существующему statusquo . Впервые предусмотрена возможность не только передачи Евросоюзу новых компетенций, но и возврата полномочий на национальный уровень. А фундамент единого внутреннего рынка утратил один из краеугольных камней: свобода конкуренции исключена из перечня целей ЕС. Учитывая телеологический характер толкования договоров, который практикует Суд ЕС, это может не только поставить под сомнение прогресс в «достройке» единого внутреннего рынка, но и способно размыть уже сложившиеся правила.

Долгосрочные последствия

Уже в ходе переговоров по Конституции ЕС государства-члены стремились не допустить углубления интеграционных процессов . Подобные «оборонительные» действия получили широкое распространение в 1990-е годы. Можно упомянуть принципы субсидиарности и пропорциональности, законодательную технику минимальной гармонизации, различные формы дифференциации, подключение национальных парламентов к законодательному процессу ЕС. Все это и многое другое было в полной мере использовано при разработке Конституции. Да и главный конфликт Конституции – вокруг реформы системы квалифицированного большинства – связан с желанием Испании и Польши отстоять свое влияние не при принятии решений, а при их блокировании .

Еще более активные «оборонительные» действия начались после провала референдумов 2005 г. в ходе подготовки Лиссабонского договора. Их результатом стали исчезновение «государственной» риторики (применительно к ЕС), отмена новой системы актов вторичного права, возврат к «полуобязательному» статусу Хартии фундаментальных прав, отказ включить в текст Договора положение о примате права ЕС, отказ от проведения в обозримом будущем масштабной реформы Комиссии, отсрочка введения в действие «двойного большинства» в Совете, появление второго Янинского компромисса, многочисленные исключения из общих правил, которые буквально вырывали для себя отдельные страны ЕС.

Поможет ли Лиссабонский договор обеспечить легитимность Евросоюза в глазах граждан, преодолеть так называемый демократический дефицит? Никоим образом. Не случайно при разработке Договора существовал негласный консенсус – референдумов не проводить. И лишь Ирландия была вынуждена сделать это в соответствии с национальной конституцией.

Граждане по-прежнему ощущают себя не способными влиять на деятельность Евросоюза, что порождает апатию и даже раздражение. На каждые новые выборы в Европарламент приходит все меньше избирателей, летом 2009 г. явка составила лишь 43%. Еще по итогам выборов 2004 г. член КЕС от Швеции Марго Валльстрём заявила: «Эти итоги – четкий сигнал нашим политикам о том, что… мы должны медленнее двигаться вперед по пути европейской интеграции». Референдумы, когда они проводятся, все чаще дают отрицательный результат.

Причина тому – в смене поколений. Для пожилых жителей Западной Европы ЕС мог быть бюрократичным, недемократичным, мог быть источником множества правил, затрудняющих жизнь бизнесу, но они прекрасно помнили: главная заслуга Европейского союза – разрешение внутриевропейских противоречий, предотвращение еще одной войны в Европе. Смена поколений привела к обесцениванию тезиса об интеграции как средстве предотвращения военных конфликтов. С исчезновением «советской угрозы» отпал еще один очень сильный мотив интеграции. Для молодежи мир в Европе – состояние естественное, так же как свобода пересечения границ, возможность учиться за рубежом и т.д. А вот недостатки Евросоюза никуда не делись. Общественная поддержка интеграции стала основываться не на ценностных критериях (идеал мира в Европе), а на прагматичном подходе к эффективности ЕС, которая в глазах населения весьма невелика.

Именно Конституция могла бы стать прорывом – не столько с точки зрения реального углубления интеграции, сколько с точки зрения создания европейской символики. Подготовленный еще в 1994 г. доклад Хермана упоминал необходимость создания фикции государственного суверенитета Союза . Конституция напоминала правительствам и гражданам государств-членов, что Европейский союз – это не только единый рынок, но и система политического управления, основанная на общепризнанных ценностях и принципах.

Наличие такого мощного символа «государственности» могло бы повлиять на самосознание населения стран ЕС. Ведь только из осознания единства может вырасти солидарность, при наличии которой не страшно оказаться в меньшинстве, когда принимаются решения, и не жалко отдавать деньги в региональные фонды, заранее зная, что они будут потрачены на благо другой страны. Но все получилось наоборот – провал Конституции дал евроскептикам возможность, опираясь на волю народа, убрать из текста все, что хоть как-то ассоциировалось с квазигосударственной природой ЕС.

Лиссабонский договор, формально сохраняя принцип институционального баланса между наднациональными и межправительственными элементами, сдвигает центр влияния в сторону межправительственных институтов: Европейского совета и Совета министров. Введение поста председателя Европейского совета; введение поста высокого представителя по иностранным делам и политике безопасности, хотя и имеющего двойную подчиненность, но более всего связанного с Европейским советом; подчинение этому высокому представителю службы внешних связей, что фактически привело к выводу из структуры Комиссии подразделений, ранее подчиненных комиссару по внешним связям, – вот лишь некоторые примеры этой тенденции. «Тектонический сдвиг» в пользу межправительственных институтов осознан всеми политическими акторами, а это дает возможность странам-членам еще более маргинализировать наднациональные институты ЕС.

Станет ли Евросоюз более эффективным? В определенной степени – да: возрастет эффективность и оперативность решения текущих, тактических задач. Однако ЕС не получает практически никаких новых полномочий, скорее наоборот. Помимо текста Лиссабонского договора и писаных правил функционирования ЕС, чрезвычайно важны ощущение общности судьбы, дух солидарности, который, как смазка в колесах бюрократического механизма, помогает объединить разнородные интересы 27 стран. Но именно этот дух солидарности в ходе переговоров 2003–2009 гг. стал жертвой национальных приоритетов.

Многие страны ЕС с радостью воспользовались провалом референдумов 2005 г., чтобы вычеркнуть из Лиссабонского договора те положения, с которыми они согласились на волне «конституционного энтузиазма». В этом растаскивании нововведений Конституции приняло участие подавляющее большинство стран ЕС. Переговорщики заботились прежде всего не о будущей эффективности Евросоюза как такового, а о сохранении влияния своих стран (распределении мест в Европарламенте, правилах голосования в Совете, наличии национальных представителей на ключевых постах) и свободе рук в жизненно важных для каждой конкретной страны сферах политики (праве вето).

Эрозия солидарности очевидна. Не случайно в последнее десятилетие все чаще в ЕС раздаются призывы к дифференцированной интеграции. Это означает: пусть те, кто хочет и готов, объединяются теснее и создают «твердое ядро», а прочие останутся на периферии. Чаще всего речь идет о создании «авангарда» в сфере юстиции и внешней политики, о более тесной координации экономической политики. В том же Лиссабонском договоре прописаны механизмы создания «твердого ядра». Возможно, очень скоро мы увидим то, что Стефан Коллиньон образно назвал «зданием политического союза (ядро) в саду политического союза (периферия)» . Но это означает отказ от базового принципа европейской интеграции – совместного движения к общим целям. Для реализации этого принципа Евросоюз стал слишком велик и слишком разнороден; то, что было возможно в формате 6 и даже 15 стран, стало практически невозможно в формате 27.

Даст ли Лиссабонский договор Евросоюзу возможность играть более важную роль на мировой арене? Новые структуры и механизмы позволят более эффективно и последовательно исполнять принятые решения. Но само принятие решений по-прежнему требует единогласия. А ведь именно в вопросах внешней политики странам ЕС особенно трудно этого достичь. Характерно, что на пост «внешнеполитического лица» Евросоюза избран премьер-министр Бельгии Херман ван Ромпей. Он мало известен на международной арене, но зато пользуется славой мастера компромиссов. В Бельгии, где между общинами фламандцев и валлонов имеются серьезные разногласия, политик просто вынужден владеть этим мастерством. Его назначение означает, что основной функцией председателя Европейского совета будет не внешнеполитическая деятельность, а гармонизация позиций стран ЕС.

Евросоюзу как интеграционной группировке более чем когда бы то ни было необходимы укрепление солидарности и готовность поступаться национальными интересами в пользу интересов общеевропейских, более эффективная и гибкая система управления, активная экономическая политика и повышенное внимание к выравниванию экономического развития стран-членов. Без убедительной легитимации ЕС будет не в состоянии проводить активную политику. Поможет ли в этом Лиссабонский договор? Если бы он был подписан в 2004 г. по итогам работы Конвента, все – и политики и эксперты – приветствовали бы его как очередной решительный шаг на пути к интеграции. Но в наши дни Лиссабонский договор стал свидетельством непреодоленных противоречий и заставляет задуматься о стагнации интеграционных процессов.

Европейский союз часто сравнивают с велосипедом, который упадет, если не будет двигаться вперед . Сегодня этот велосипед почти остановился.

Примечания:

MEPs divided on future of EU constitution, EUobserver, 7 June 2005.

European Council (2009) Presidency conclusions, Brussels, 18/19 June 2009. Annex 1. Decision of the Heads of State or Government of the 27 Member States of the EU, meeting within the European Council, on the concerns of the Irish people on the Treaty of Lisbon.

Договоры о Европейском союзе и Европейском сообществе в редакции Ниццкого договора.

На западе опубликовано большое число исследований по проблематике Лиссабонского договора. Одно из лучших – статья Dougan M. The Treaty of Lisbon 2007: Winning Minds, Not Hearts // Common Market Law Review, Vol. 45, 2008, p. 617–703.

ЕОУС прекратил существование в 2002 г. в связи с истечением срока действия договора 1951 г. Его полномочия были переданы Европейскому сообществу.

Ранее все международные соглашения подписывал не Европейский союз, а Европейское сообщество единолично либо совместно с государствами-членами.

Weiler J. (2001) Europe 2000 – The Constitutional Agenda // EU Enlargement. The Constitutional Impact at EU and National Level. / Ed. by Kellermann A. E., Zwaan J. W. de, Czuczai J. Hague, Asser Press, 2001, р. 12.

European Council. Laeken Declaration on the Future of the European Union, Laeken, 14 and 15 December 2001.

Ныне существующие делегации Еврокомиссии преобразуются в посольства.

Одно из немногих исключений – это общий консенсус о необходимости интенсифицировать ОВПБ/ЕПБО.

Если не вдаваться в детали, то по Ниццкому договору Польше и Испании, чтобы заблокировать решение, достаточно иметь на своей стороне еще три-четыре государства, а по проекту Конвента им необходимо для этого еще десять союзников (в ЕС-27).

Parlement Europeen. Deuxiemme rapport de la commission institutionnelle sur la constitution de l’Union europeenne, 9 fevrier 1994.

Collignon S. Vive la République Européenne. Paris, Édition de la Martiniere, 2004, p. 153.

Цит. по: Независимая газета, 9 ноября 2000 г.

Treaty of Lisbon

В преддверии самого масштабного в истории ЕС расширения – с 15 до 25 членов, состоявшегося 1 мая 2004 года, стала очевидной необходимость изменения принципов управления Евросоюзом и структуры его руководящих органов. В противном случае, при сохранении действовавшего принципа консенсуса, важнейшие решения могли оказаться надолго заблокированными.
Постановление о разработке общеевропейской Конституции было принято на саммите ЕС в декабре 2001 г. Помимо решения организационных проблем, она должна была способствовать появлению общеевропейского самосознания и сделать Европейский Cоюз моделью нового миропорядка.

Рабочий орган по разработке проекта (Конвент) возглавил бывший президент Франции Валери Жискар д`Эстен. 29 октября 2004 г. главы 25-ти государств-членов Евросоюза подписали в Риме новую Европейскую конституцию. 265-страничный документ содержит 450 статей и 60 000 слов, причем он появился сразу на 20-ти языках.

Конституция вводила должность Президента, назначаемого Европейским Советом сроком на 2,5 года. Предусмотрена также должность министра иностранных дел ЕС, представляющего единую европейскую внешнюю политику. Предполагается сокращение состава Еврокомиссии: с 2014 года число еврокомиссаров должно составить две трети от числа стран ЕС. Расширяются полномочия Европарламента, который должен был не только утверждать бюджет, но и заниматься проблемами, связанными с состоянием гражданских свобод, пограничного контроля и иммиграции, сотрудничества судебных и правоохранительных структур всех стран ЕС.

Принцип консенсуса заменяется принципом так называемого «двойного большинства», когда решение по большинству вопросов (кроме вопросов внешней политики и безопасности, социального обеспечения, налогообложения и культуры, где сохраняется принцип консенсуса) считается принятым, если за него проголосовали не менее 15 стран-членов, представляющих не менее 65 % населения всего Союза. Если какая-либо страна не согласна с постановлением Совета ЕС, то она может остановить его действие при поддержке еще как минимум 3 государств.

Несмотря на приобретаемое определенное внешнее сходство, Конституция не превращала Евросоюз в единое государство. В частности, полномочия Президента не шли ни в какое сравнение с полномочиями глав государств в Соединенных Штатах или Франции. А министр иностранных дел может говорить от имени ЕС только по тем вопросам, по которым у стран ЕС существовал согласованный подход. При наличии же разногласий он данного права лишается.

Тем не менее, и такое движение к интеграции показалось в некоторых странах чрезмерным. Для вступления Конституции в силу ее должны были ратифицировать все члены ЕС. Часть государств выбрала ратификацию парламентским путем, остальные – посредством общенациональных референдумов. Первый плебисцит – в Испании – прошел успешно, но следующие – во Франции и Нидерландах – принесли отрицательный результат. Сильная оппозиция предложенному формату реализации общеевропейской идеи имела место также в Великобритании, Дании и Польше.

В результате на саммите ЕС 22-23 июня 2007 г. была достигнута принципиальная договоренность о разработке «Договора о реформе» – облегченной версии Конституции, содержащей главным образом положения о порядке функционирования институтов Евросоюза в новых условиях.

Этот Договор был подписан на саммите в Лиссабоне 13 декабря 2007 г. под официальным названием «Лиссабонский договор о внесении изменений в Договор о Европейском Союзе и Договор об учреждении Европейского Сообщества». Он состоит из преамбулы, 7 статей, 13 протоколов и 59 деклараций. В соответствии с ним претерпели изменения три основополагающих документа ЕС: Договор об учреждении Европейского Сообщества (1957 г.), Маастрихтский договор (1992 г.) и Договор об учреждении Европейского Сообщества по атомной энергии (1957 г.).

Для предотвращения повторения ситуации, случившейся во Франции и Нидерландах, было предусмотрено его одобрение парламентами стран-участниц, за исключением Ирландии, где референдум был обязателен.

Однако проблем избежать все равно не удалось. Если с парламентской поддержкой серьезных затруднений не возникло, то ирландский референдум, состоявшийся 12 июня 2008 г., дал отрицательный результат. И лишь повторный аналогичный плебисцит, проведенный 2 октября 2009 г., привел к успеху. В итоге документ вступил в силу 1 декабря 2009 г.

Договор изменяет ценности и цели Европейского Союза. Принципы, рассматривавшиеся ранее как декларативные: защита граждан ЕС по всему миру, экономическое, социальное и территориальное единство, культурное многообразие и др., наряду с социальными целями, становятся основополагающими задачами политики Евросоюза. В качестве главных целей определены создание «внутреннего рынка», достижение полной занятости, социальный прогресс, высокий уровень защиты окружающей среды, борьба против дискриминации, социальная справедливость, защита прав детей и т. д.

Среди конкретных результатов следует выделить то обстоятельство, что Европейский союз стал правосубъектным, т.е. получил возможность заключать международные договоры во всех сферах его компетенции в четырех случаях:
- если это предусмотрено основополагающими договорами ЕС;
- если того требует достижение целей, означенных в договорах;
- если того требует юридически обязательный документ ЕС;
- если данный договор может «повлиять на общие правила ЕС или изменить их.
Вместе с тем, государства ЕС сохранили право заключать любой международный договор при условии, что он не противоречит соглашениям, подписанным ЕС или не относится к зоне компетенции Союза.
Внесены изменения в отношении институтов Союза. Введен пост Постоянного председателя Европейского Совета. Он избирается европейскими лидерами квалифицированным большинством на 2,5 года с возможностью переизбрания на второй срок.
Кроме того, расширены полномочия Верховного представителя Союза по внешней политике и политике безопасности, назначаемого Европейским Советом квалифицированным большинством по согласованию с Председателем Еврокомиссии. Он реализует Общую внешнюю политику и политику безопасности Европейского Союза, возглавляет Совет по международным отношениям и одновременно является одним из Вице-председателей Комиссии с задачей осуществления связей с внешним миром.

19 ноября 2009 г. Председателем Евросовета был избран премьер-министр Бельгии Херман ван Ромпей, а Верховным представителем – британская баронесса Кэтрин Эштон.

Сам Европейский Совет European Council Европейский Совет состоит из глав государств и правительств стран-членов ЕС и их заместителей – министров иностранных дел. Членом Европейского Совета является также Президент Европейской Комиссии. Европейский Совет всегда был высшей политической инстанцией Европейского Союза, а после ратификации Лиссабонского договора приобрел официальный статус его института. Роль Европейского Совета состоит в стимулировании развития ЕС и определении стратегических направлений его политики. Наряду с Советом ЕС, Европейский Совет наделён политической функцией, заключающейся в изменении основополагающих договоров европейской интеграции. Вырабатываемые и принимаемые им решения не только имеют характер политической директивы, но и обретают юридически обязательную силу. Институты, органы и организации, а равно государства-члены, которым его решения адресованы, обязаны их исполнять. Европейский Совет созывается, по меньшей мере, два раза в год (как правило, дважды в течение срока каждого председательства, но в случае необходимости могут проводиться внеочередные заседания). Решения принимаются методом консенсуса по результатам переговоров, которые государства-члены начинают еще до официального открытия саммита. Результаты обсуждений Европейского Совета заносятся в заключения, которые публикуются по окончании заседания. Лиссабонский договор учредил также должность Председателя Европейского Совета, который избирается его членами квалифицированным большинством на 2,5 года с возможностью переизбрания на второй срок. , в который входят его председатель, главы государств или правительств стран-участниц и председатель Комиссии, стал полноценным институтом Союза. В работе Совета участвует также Высокий представитель ЕС по внешней политике и политике безопасности.

Европейскому Парламенту предоставлено право избрания председателя Еврокомиссии. В самом парламенте введена новая система распределения мест. Число депутатов ограничивается 750+1 (председатель); места распределяются по принципу «снижающейся пропорциональности»: минимум 6 представителей от государства, максимум – 96. Данная схема вступит в силу в 2014 г., до того времени предусмотрен переходный период, в течение которого будет применяться ныне действующая система.

Комиссия Европейских Сообществ официально переименована в Европейскую Комиссию. До 2014 г. она сохранит нынешний порядок формирования – по одному представителю от каждого государства ЕС, включая Верховного представителя по внешней политике и политике безопасности. В дальнейшем в ее состав будут входить число представителей, соответствующее 2/3 от количества стран ЕС, если Европейский Совет единогласно не примет иного решения. Таким образом, при 27 странах-участницах Комиссия будет состоять из 18 комиссаров. Они будут определяться на основе принципа ротации между государствами ЕС и назначаться Европейским Советом квалифицированным большинством голосов.

Договор расширил список вопросов, голосование по которым проводится по принципу квалифицированного большинства. В то же время решения по проблемным вопросам (налоги, социальная безопасность, внешняя политика, политика безопасности, оперативное сотрудничество полиции, места в институтах) будут по-прежнему приниматься единогласно. Кроме того, более четко разделены компетенции Евросоюза и национальных правительств.

Граждане ЕС получили право выступать с предложением Европарламенту или Совету изменить законодательство, для чего необходимо собрать не менее миллиона подписей граждан. Комиссия при этом сохраняет за собой право решать, следует ли удовлетворять этот запрос.

Несмотря на то, что текст Хартии по правам человека в Договор не включен, ее положения стали обязательными.
Наконец, впервые в Договоре в рамках ЕС предусматриваются условия и процедура выхода из Союза. Для этого необходимы соответствие законодательству страны; уведомление Европейского Совета и его решение, принятое квалифицированным большинством.
Как видно, основные положения Конституции остались в новом документе. Что же касается отличий, то планировалось, что она заменит собой предыдущие европейские соглашения, в то время как Лиссабонский договор лишь дополняет и уточняет существующие правовые акты.

Кроме того, в него не вошли некоторые наиболее спорные моменты, содержавшиеся в Конституции, такие как придание государственного статуса флагу и гимну EС.

Таким образом, Лиссабонский договор стал завершением очередной политической и институциональной реформы Европейского Союза и, как предполагается, определил его будущее на ближайшие 15-20 лет.

Лиссабонский договор , известный также, как Договор о реформе (официальное название – «Лиссабонский договор о внесении изменений в Договор о Европейском Союзе и Договор об учреждении Европейского Сообщества» , Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community) – международный договор, подписанный на саммите ЕС 13 декабря 2007 года.

Лиссабонский договор призван заменить проект европейской Конституции, от которой руководители стран ЕС решили отказаться после выраженного ей недоверия на национальных референдумах во Франции и Нидерландах в 2005 году.

Целью Лиссабонского договора является повышение эффективности Евросоюза, укрепление его демократической легитимности и унификация деятельности ЕС.

Лиссабонский договор вступит в силу после того, как его ратифицируют все 27 стран– членов Евросоюза.

Основные статьи Лиссабонского договора

Правосубъектность ЕС

ЕС может заключать международные договоры во всех сферах его компетенции в четырех случаях: если это предусмотрено основополагающими договорами ЕС; если того требует достижение целей, обозначенных в договорах; если того требует юридически обязательный документ ЕС; если данный договор может «повлиять на общие правила ЕС или изменить их». Государства-члены имеют право заключать любой международный договор при условии, что он не противоречит соглашениям, подписанным ЕС или не относится в зону компетенции Союза.

Принципы и цели ЕС

Принципы, рассматривавшиеся ранее как декларативные: защита граждан ЕС по всему миру, экономическое, социальное и территориальное единство, культурное многообразие и др., наряду с социальными целями становятся основополагающими задачами политики ЕС. Задачей ЕС также становится создание «внутреннего рынка» и достижение целого ряда целей: полная занятость, социальный прогресс, высокий уровень защиты окружающей среды, борьба против дискриминации, социальная справедливость, защита прав детей и т. д.

Договор о реформе вносит изменения в Договор о ЕС в отношении следующих институтов Союза:

Европейский Парламент

Вводится новая система распределения мест в Парламенте. Число членов ограничивается 750 + 1 (председатель Парламента); места распределяются по принципу «снижающейся пропорциональности»: минимум 6 представителей от государства, максимум – 96. Эта система распределения мест вступит в силу в 2014 году.

Европейский Совет

Евросовет становится полноценным институтом Союза. Он состоит из глав государств или правительств государств-членов, его председателя и председателя Комиссии. В работе будет участвовать Высокий представитель ЕС по внешней политике и политике безопасности. Если раньше председатель назначался по принципу ротации каждые полгода, то теперь Евросовет будет избирать его квалифицированным большинством на срок два с половиной года. Председатель Евросовета будет представлять Союз во внешней политике в рамках своих полномочий и по вопросам Общей внешней политики и политики безопасности.

Совет ("Совет министров")

Изменения касаются новой системы голосования по принципу квалифицированного большинства. Начиная с 1 ноября 2014 года, квалифицированным большинством считаются голоса как минимум 55 % членов Совета (как минимум 15 стран), которые представляют как минимум 65 % населения Союза. Блокирующим меньшинством становятся четыре государства-члена Совета. Председательство в Совете будет осуществляться заранее определенными группами в составе трех государств-членов на протяжении 18 месяцев. Члены Совета, в свою очередь, занимают пост председателя каждые 6 месяцев.

Европейская Комиссия

До 2014 года Комиссия будет состоять из одного представителя от каждого государства-члена, в том числе и Высокого представителя по внешней политике и политике безопасности. С ноября 2014 года Комиссия будет состоять из числа представителей, соответствующего 2/3 количества стран-членов ЕС, «в случае, если Евросовет единогласно не примет иного решения». Члены Комиссии будут избираться на основе системы равной ротации между государствами-членами. Председатель Комиссии избирается большинством голосов в Европарламенте по предложению от Евросовета.

Высокий представитель по внешней политике и политике безопасности

Европейский Совет по согласованию с председателем Еврокомиссии, квалифицированным большинством назначает высокого представителя Союза по внешней политике и политике безопасности. Высокий представитель будет осуществлять Общую внешнюю политики и политику безопасности Европейского Союза путем внесения предложений и фактической реализации международных обязательств на внутригосударственном уровне уже достигнутых договоренностей. Он будет возглавлять Cовет по международным отношениям. Высокий представитель одновременно также является одним из вице-председателей Комиссии, в сферу компетенции которого входят внешние связи ЕС с миром.

Компетенции Союза и национальных правительств

ЕС обладает исключительной компетенцией в вопросах определения и проведения общей внешней политики и политики безопасности, определения действий для поддержки, координации или дополнения действий, предпринимаемых государствами-членами, но без ущемления их компетенций в этих областях. Вопросы функционирования таможенного союза, внутреннего рынка; монетарной политики государств-членов, официальной валютой которых является евро; общей коммерческой политики и заключения международных договоров в ряде случаев также относятся к ведению Союза. К сферам совместной компетенции Договор относит функционирование внутреннего рынка, социальную политику, экономическую, социальную и территориальную политику сплочения, сельское хозяйство и рыболовство, проблемы окружающей среды, защиту потребителей, транспорт, энергетику, пространство свободы, безопасности и правопорядка, общие проблемы здоровья населения, исследования, технологическое развитие, космическое пространство, развитие сотрудничества и гуманитарной помощи, координацию вопросов занятости и социальной политики в странах-членах. В следующих областях Союз будет оказывать поддержку государствам-членам: защита здоровья населения, промышленность, культура, туризм, образование, проблемы молодежи и спорт.

Политика обороны

Договор о реформе прописывает обязательную коллективную ответственность стран-членов ЕС. Если государство стало жертвой агрессии, другие государства "обязаны" оказать помощь и поддержку "всеми возможными средствами".

Гражданская инициатива

Граждане ЕС получают право выступать с предложением Европарламенту или Совету изменить законодательства. Для этого необходимо заручиться поддержкой данной инициативы со стороны миллиона граждан. Комиссия сохраняет за собой право решать, следует ли предпринимать действия для удовлетворения этого запроса

Еврозона

ЕС получает право определять модели координации экономической политики стран-членов еврозоны. Комиссия может выступить с предупреждением государства о том, что его экономическая политика не соответствует общим рамкам экономической политики ЕС.

Выход из Союза

В Договоре оговаривается возможность и процедура выхода из состава Союза. Статья 35 Договора о ЕС предусматривает условия и процедуру выхода из Союза (в соответствии с законодательством страны; уведомление Евросовета и по решению Совета, принятого квалифицированным большинством)

Договор о внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества, или Договор о реформе ЕС, созданный с целью улучшения функционирования Европейского союза в составе 27 стран-членов и укрепления его роли и позиций на мировой арене в условиях резких глобальных изменений, был окончательно согласован на Межправительственной конференции в Лиссабоне 19 октября 2007 г.

Задуманный как «инструментарий», этот во многом инновационный договор призван заложить основы функционирования Евросоюза на ближайшие 15 - 20 лет. В данный момент нельзя наверняка утверждать, что Договор вступил в силу 1 января 2009 года , однако большинство аналитиков склоняются именно к такому прогнозу. Подписание Договора 13 декабря г. открыло период, когда страны-члены должны будут провести процесс его ратификации ( г.). Осложнения могут возникнуть в таких странах, как Ирландия и Чешская республика , где для его одобрения необходима поддержка 3/5 Парламента. Тем не менее, одобрение в парламентах 27 стран завершит 15-летнюю дискуссию о политической и институциональной реформе ЕС, которая была начата подписанием Маастрихтского договора в г. Необходимость внесения изменений в основополагающие договоры ЕС была вызвана тем, что всего за два с половиной года (апрель - 1 января 2007 гг.) число стран-членов возросло с 15 до 27, а их совокупное население составляет почти полмиллиарда человек. Договор призван заменить собой провалившийся проект Конституции ЕС (проект которой был подписан в июне 2004 г.). Два года назад, когда на референдумах во Франции и Нидерландах Конституция была отклонена, ЕС оказался в институциональном тупике. Чтобы двигаться дальше, было необходимо серьёзно упростить структуру коллективных органов, принципы и порядок их работы, сделать их деятельность более понятной и прозрачной. На решение этой двуединой задачи и направлен Лиссабонский договор. Договор о реформе закрепил баланс между целями и интересами стран-членов и ЕС, придав последнему статус «супердержавы ». Текст Договора вносит изменения в три основополагающих документа ЕС: Договор об учреждении Европейского Сообщества (Римский договор , 1957 г.), Маастрихтский договор , 1992 г. и Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии, г. После подписания и ратификации Договор о реформе перестаёт существовать как единый текст, а нововведения инкорпорируются в три перечисленные выше документа.

Договор о реформе структурно состоит из преамбулы, 7 статей, 13 протоколов и 59 деклараций. В статье 1 характеризуются изменения, которые вносятся в Договор о ЕС (стр. 3 - 40), в статье 2 - изменения в Договор об учреждении европейского сообщества (стр. 41 - 150), в статье 3 перечислены заключительные положение (стр. 151-152).

История принятия договора

По состоянию на 18 февраля 2009 года договор утвердили 24 из 27 стран ЕС. Две страны ЕС ( и Польша) ещё не утвердили Договор. Ирландия отклонила Договор на референдуме.

Совершён обмен ратификационными грамотами Договор ратифицирован и подписан, но не совершён обмен ратификационными грамотами Договор ратифицирован, но не подписан Отказались ратифицировать

Федеральный Конституционный суд Германии начал рассмотрение вопроса о соответствии Лиссабонского договора Конституции ФРГ .

Правосубъектность ЕС

«Европейский союз становится правосубъектным» (Ст. 32 Договора о ЕС). Это означает, что ЕС может заключать международные договоры во всех сферах его компетенции в четырех случаях: 1. если это предусмотрено основополагающими договорами ЕС; 2. если того требует достижение целей, означенных в договорах; 3. если того требует юридически обязательный документ ЕС; 4. если данный договор может «повлиять на общие правила ЕС или изменить их» (Ст. 188L Римского договора). Государства-члены имеют право заключать любой международный договор при условии, что он не противоречит соглашениям, подписанным ЕС или не относится к зоне компетенции Союза. Договором закреплена следующая процедура по заключению международных соглашения от лица ЕС: Совет ЕС дает согласие на проведение переговоров после получения на то соответствующих рекомендаций Еврокомиссии и Высокого представителя по внешней политике и политике безопасности, он также назначает главу делегации или представителя от ЕС и принимает решение о подписании договора. Европейский Парламент имеет совещательную роль, за исключением положений договора, к которым применимы юридические процедуры, и соглашений о присоединении к Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод (Ст. 188N Римского договора).

Принципы и цели ЕС

Новый договор изменяет ценности и цели Европейского союза (Ст. 2 и 3 Договора о ЕС). Договор о реформе изменяет название Договора об учреждении Европейских сообществ на Договор о функционировании ЕС, чем напрямую связывает его с Договором о ЕС и целями, которые он ставит перед объединенной Европой. Таким образом, принципы, рассматривавшиеся ранее как декларативные: защита граждан ЕС по всему миру, экономическое, социальное и территориальное единство, культурное многообразие и др., - наряду с социальными целями, становятся основополагающими задачами политики ЕС. Задачей ЕС также становится создание «внутреннего рынка» и достижение целого ряда целей: полная занятость, социальный прогресс, высокий уровень защиты окружающей среды, борьба против дискриминации, социальная справедливость, защита прав детей и т. д.

Институциональные изменения

Договор о реформе вносит изменения в Договор о ЕС в отношении институтов Союза.

Европейский Парламент

«Европейский Парламент осуществляет законодательные функции и функции, связанные с бюджетом ЕС, совместно с Советом» (Ст. 9а). Парламент получает большую полноту власти, поскольку его вес как законодательного органа приравнивается к весу Совета. Он также получает равный статус с Советом в отношении вопросов бюджета, так как дифференциация на «обязательные» и «необязательные» расходы не проводится. Европарламенту поручено избрание председателя Еврокомиссии (тогда как сейчас он только одобряет кандидатуру, выдвинутую правительствами стран-членов). С 2009 г. вводится новая система распределения мест в Парламенте. Число членов ограничивается 750-ю + 1 (председатель Парламента); места распределяются по принципу «снижающейся пропорциональности»: минимум 6 представителей от государства, максимум - 96. Однако эта система распределения мест вступит в силу только в 2014 г., так как до этого времени предусмотрен переходный период (Ст. 9 Договора о ЕС).

Евросовет становится полноценным институтом Союза. Он состоит из глав государств или правительств государств-членов, его председателя и председателя Комиссии. В работе будет участвовать Высокий представитель ЕС по внешней политике и политике безопасности. Если раньше председатель назначался по принципу ротации каждые полгода, то теперь Евросовет будет избирать его квалифицированным большинством на срок два с половиной года. Председатель Евросовета будет представлять Союз во внешней политике в рамках своих полномочий и по вопросам Общей внешней политики и политики безопасности, что не умаляет роли Высокого представителя (Ст. 9b Договора о ЕС).

Изменения, прежде всего, касаются новой системы голосования по принципу квалифицированного большинства. Начиная с 1 ноября 2014 г. квалифицированным большинством считаются голоса как минимум 55 % членов Совета (как минимум 15 стран), которые представляют как минимум 65 % населения Союза. Блокирующим меньшинством становятся четыре государства-члена Совета. Период вплоть до 31 октября 2014 г. считается переходным, равно как и период с 1 ноября 2014 г. по 31 марта 2017 г. До 31 октября 2014 г. будет применяться ныне действующая система, заложенная в Ниццком договоре, в соответствии с которой принципу квалифицированного большинства отвечают три условия: согласие 255 членов Совета (из 345, то есть 73,9 %), которые представляют одновременно большинство стран-членов (14 из 27 государств) и 62 % населения ЕС. В течение переходного периода с 1 ноября 2014 г. по 31 марта 2017 г. На протяжении этого времени члены Совета будут иметь возможность принимать решения по ряду вопросов (определяется в каждом отдельном случае) квалифицированным большинством как это заложено в Ниццком договоре. В этот промежуток также будет возможно воспользоваться «механизмом Иоаннина» (временная отсрочка вынесения решения), что требует наличия оппозиции, которая составляет 75 % порог обычного блокирующего меньшинства (то есть четыре государства, численность населения которых не менее 35 % населения всего ЕС, плюс еще одно государство). Данный механизм позволяет государствам, которые не способны создать блокирующее меньшинство в Совете, отложить принятие решения по проблемному вопросу на «разумный период времени», в течение которого предпринимаются попытки найти компромисс. Необходимо заметить, что переходный период был заложен в Договор прежде всего ввиду неприятия новой системы Польшей и Великобританией, поскольку принцип распределения голосов в зависимости от численности населения давал этим странам значительно большие преимущества, нежели принцип, заложенный в Договор о реформе (каждая из них обладала 27 голосами в Совете, при этом страны ЕС с максимальным количеством населения получали 29 голосов). Председательство в Совете будет осуществляться заранее определенными группами в составе трех государств-членов на протяжении 18 месяцев. Эти группы будут составляться по принципу равной ротации, при этом во внимание будет приниматься и географическая сбалансированность представленных членов ЕС. Члены Совета, в свою очередь, занимают пост председателя каждые 6 месяцев (Ст. 9с Договора о ЕС).

Европейская Комиссия

Комиссия, действующая с 2009 по 2014 гг., будет состоять из одного представителя от каждого государства-члена, в том числе и Высокого представителя по внешней политике и политике безопасности. Но с ноября 2014 г. Комиссия будет состоять из числа представителей, соответствующего 2/3 количества стран-членов ЕС, «в случае, если Евросовет единогласно не примет иного решения». Таким образом, в обычных условиях Комиссия будет состоять из 18 представителей (или 19: в зависимости от того, в какую сторону округляются десятые доли) от 27 стран. Члены Комиссии будут избираться на основе системы равной ротации между государствами-членами. Председатель Комиссии избирается большинством голосов в Европарламенте по предложению от Евросовета. После этого Совет ЕС по предложению избранного председателя одобряет список стран-членов Комиссии. Непосредственно члены Еврокомиссии назначаются путем голосования по принципу квалифицированного большинства в Евросовете (Ст. 9d Договора о ЕС).

Высокий представитель по внешней политике и политике безопасности

Европейский Совет по согласованию с председателем Еврокомиссии, квалифицированным большинством назначает высокого представителя Союза по внешней политике и политике безопасности (ст. 9е Договора о ЕС). Высокий представитель будет осуществлять Общую внешнюю политики и политику безопасности Европейского союза путем внесения предложений и реализации уже достигнутых договоренностей. Главное нововведение Договора о реформе заключается в том, что он будет возглавлять Совет по международным отношениям. Высокий представитель одновременно также является одним из вице-председателей Комиссии, в сферу компетенции которого входят внешние связи ЕС с миром.

Суд ЕС

В соответствии с Лиссабонским договором, Суд ЕС состоит из Европейского суда, Суда первой инстанции и специализированных судов. От каждого государства в нем будет представлен один судья; в нем также будут представлены 11 генеральных адвокатов (на данный момент - восемь). Судьи и адвокаты выбираются из числа выдающихся личностей и назначаются с общего согласия правительств стран-членов на шесть лет после консультаций со специальным комитетом (Ст. 9f Договора о ЕС).

Вопросы, голосование по которым производится по принципу квалифицированного большинства

Новый договор расширяет список вопросов, голосование по которым проводится по принципу квалифицированного большинства:

• Порядок председательства в Совете (Ст. 201b Римского договора),
• Свободное передвижение рабочей силы, социальные гарантии (Ст. 42 Римского договора),
• Общая транспортная политика (Параграф 3 ст. 107 Римского договора),
• Административное сотрудничество в области свободы, безопасности и порядка (Ст. 66 Римского договора),
• Пограничный контроль (Ст. 69 Римского договора),
• Политическое убежище и защита беженцев и перемещенных лиц (Ст. 69А Римского договора),
• Миграция (Ст. 69В Римского договора),
• Судебное сотрудничество по вопросам преступлений (Ст. 69Е Римского договора),
• Евроюст (Ст. 69Н Римского договора),
• Европол (Ст. 69J Римского договора),
• Культура (Ст. 151, параграф 5 Римского договора),
• Инициатива граждан в отношении законодательства ЕС (Ст. 8В Договора о ЕС и 21 Римского договора),
• Решение о выходе государства-члена из состава ЕС (Ст. 35 Договора о ЕС),
• Интеллектуальная собственность (Ст. 97b Римского договора),
• Общая позиция по международным вопросам в рамках еврозоны (Ст. 115а Римского договора),
• Космическая политика (Ст. 172а Римского договора),
• Энергетика (Ст. 176а Римского договора),
• Меры по предотвращению преступности (Ст. 69С Римского договора),
• Туризм (Ст. 176В Римского договора),
• Спорт (Ст. 149 Римского договора),
• Защита населения (Ст. 176С Римского договора),
• Административное сотрудничество (Ст. 176D Римского договора),
• И др. вопросы.

При этом решения по проблемным вопросам (налоги , социальная безопасность, внешняя политика, политика безопасности, оперативное сотрудничество полиции, места в институтах) продолжают приниматься единогласно.

Компетенции Союза и национальных правительств

Договор о реформе ЕС четко разделяет компетенции, относящиеся к ведению Союза и национальных правительств. Сообщество действует в рамках компетенции, предусмотренной договором и целями, которое оно ставит для него. В вопросах, которые не относятся к «исключительной компетенции» ЕС, «Союз будет принимать участие только тогда и в той мере, если цели не могут быть должным образом достигнуты каждым государством самостоятельно на федеральном или местном уровне, но могут быть достигнуты в рамках всего Союза, принимая во внимание масштабы и последствия предполагаемых действий». ЕС обладает исключительной компетенцией в вопросах «определения и проведения общей внешней политики и политики безопасности», определения действий для «поддержки, координации или дополнения действий, предпринимаемых государствами-членами, но без ущемления их компетенций в этих областях» (Ст. 2 Римского договора). Вопросы функционирования таможенного союза, внутреннего рынка; монетарной политики государств-членов, официальной валютой которых является евро; общей коммерческой политики и заключения международных договоров в ряде случаев также относятся к ведению Союза. К сферам совместной компетенции Договор относит функционирование внутреннего рынка, социальную политику, экономическую, социальную и территориальную политику сплочения, сельское хозяйство и рыболовство, проблемы окружающей среды, защиту потребителей, транспорт, энергетику, пространство свободы, безопасности и правопорядка, общие проблемы здоровья населения, исследования, технологическое развитие, космическое пространство, развитие сотрудничества и гуманитарной помощи, координацию вопросов занятости и социальной политики в странах-членах. В следующих областях Союз будет оказывать поддержку государствам-членам: защита здоровья населения, промышленность, культура, туризм, образование, проблемы молодежи и спорт.

Политика обороны

Политике в области обороны отведено значительное место в новом Договоре по сравнению с предыдущими договорами. «Положения, относящиеся к Общей политике безопасности и политике в области обороны не ущемляют отдельные аспекты политики безопасности и обороны государств-членов. ЕС и национальные государства остаются связанными положениями Устава ООН…» (Декларация 30). Решения по вопросам в данной сфере принимаются единогласно (Ст. 17 Договора о ЕС), возможность изменить процедуру и применить принцип квалифицированного большинства исключена (Ст. 280Н Римского договора). Компетенция Суда не распространяется на данную область (Ст. 240а Римского договора). Переход к общей политике в области обороны осуществляется на основании единогласного решения Евросовета (Ст. 27(1) Римского договора). Договор о реформе прописывает обязательную коллективную ответственность стран-членов ЕС. Если государство стало жертвой агрессии, другие государства «обязаны» оказать помощь и поддержку «всеми возможными средствами». Это обязательство не нарушает специфику политики безопасности ряда членов союза (нейтральных государств или связанных особыми соглашениями) и соглашения в рамках НАТО (Ст. 27(7) Договора о ЕС).

Хартия по правам человека

«ЕС уважает права, свободы и принципы, изложенные в Хартии по правам человека», она «имеет ту же юридическую силу, что и основополагающие договоры Союза» (Ст. 6 Договора о ЕС). Несмотря на то, что текст Хартии не включен в Договор, ее положения являются обязательными. Данное изменение было включено для того, чтобы контролировать соответствие директив и положений документов ЕС тем принципам, которые изложены в Хартии.

Другие принципиальные изменения

Гражданская инициатива

Граждане ЕС получают право выступать с предложением Европарламенту или Совету изменить законодательства. Для этого необходимо заручиться поддержкой данной инициативы со стороны миллиона граждан. Комиссия, однако, сохраняет за собой право решать, следует ли предпринимать действия для удовлетворения этого запроса.

Еврозона

ЕС получает право определять модели координации экономической политики стран-членов еврозоны. Совет отменяет решение о неготовности страны вступить в еврозону (Ст. 116). Комиссия может выступить с предупреждением государства о том, что его экономическая политика не соответствует с общими рамками экономической политики ЕС.

Энергетическая политика

Вопросы энергетической политики впервые детализированы в договоре ЕС. ЕС вправе определять цели, которые включают в себя более успешное функционирование энергетического рынка, поставки энергоресурсов и разработку альтернативных источников энергии. Союз ответственен за определение и имплементацию программ по исследованию и разработкам в данной области (хотя здесь его компетенция пересекается с компетенцией национальных правительств). Энергетическая политика определяется Европарламентом и Советом в соответствии с обычной законодательной процедурой. При этом статьи Договора не ущемляют «право государств-членов предпринимать необходимые меры по обеспечению поставок энергоресурсов» (Декларация 20, Ст. 176а).

Выход из Союза

Впервые в Договоре в рамках ЕС оговаривается возможность и процедура выхода из состава Союза. Несмотря на то, что на протяжение всей истории ЕС, если не считать выход Гренландской автономии в составе Дании из ЕС после референдума, попыток сецессии не было, новая Ст. 35 Договора о ЕС предусматривает условия и процедуру выхода из Союза (в соответствии с законодательством страны; уведомление Евросовета и по решению Совета, принятого квалифицированным большинством).

Глобальное изменение климата

Борьба с глобальным изменением климата получает приоритетное значение в новом Договоре. ЕС должен «предпринимать меры на международном уровне по борьбе с региональными и глобальными проблемами окружающей среды, в первую очередь - с изменением климата» (Ст. 174 Римского договора). Политика Союза в энергетическом плане должна проводиться «в соответствии с необходимостью сохранить и улучшить окружающую среду» (Ст. 176А Римского договора).

Википедия Википедия

Территория Португальской Индонезии до и после Лиссабонского соглашения 1859 г. Португальская Индонезия (порт. Insulíndia portuguesa) общее название для некогда значительных колониальных владений королевства Португалия на островах… … Википедия

Эта статья включает описание термина «ВОИС»; см. также другие значения. Всемирная организация интеллектуальной собственности Organisation Mondiale de la Propriété Intelectuelle World Intellectual Property Organization … Википедия

Различные версии контитуции ЕС Конституция ЕС (полное официальное название Договор о введении Конституции для Европы) международный договор, призванный играть роль конституции Европейского союза и заменить все прежние учредительные акты ЕС.… … Википедия

Право интеллектуальной собственности Первичные права Авторское право · … Википедия